El Estado colombiano decide qué hacer en un plan y cuánto gastar en un presupuesto. Esta guía los recorre en paralelo, paso a paso: en cada uno, la planeación (en verde) y el presupuesto (en vino), con las normas que lo rigen, hasta que se juntan en el proyecto de inversión y en su control.
Paso 1
Pregunta guía¿Qué ocurre, en orden y en qué fechas, desde que se elige un Presidente hasta que su plan es ley, y desde que se fija el techo fiscal hasta que se paga el último peso del año?
1 · Planeación
Junio elección presidencial
7 de agosto posesión
15 de noviembre CONFIS y CONPES; entrega al Consejo
10 de enero concepto del Consejo
7 de febrero radicación en el Congreso
junjulagosepoctnovdicenefebmarabrmayjun Año 1: elección y posesiónAño 2El ciclo en curso: PND 2026-2030 secuencia prevista, no a escala
Paso 1
Plazos tomados del texto vigente de la Ley 152 de 1994 y de los artículos 339 a 344 de la Constitución. Las fechas de 2026-2027 corresponden al cronograma publicado por el DNP el 17 de septiembre de 2026; son fechas previstas, no cumplidas, salvo las ya transcurridas.
1/8 · Formulación inicial del plan
2/8 · Coordinación técnica y consulta sectorial y territorial
3/8 · Concepto fiscal del CONFIS y aprobación del documento consolidado en el CONPES
4/8 · Concepto del Consejo Nacional de Planeación
5/8 · Proyecto definitivo y radicación en el Congreso
6/8 · Trámite legislativo: comisiones económicas, plenarias o decreto
7/8 · Ejecución, seguimiento y evaluación
8/8 · Réplica territorial: planes de desarrollo de departamentos y municipios
1 · Presupuesto
Abril anteproyectos
15 de junio Marco Fiscal
20 de julio radicación
15 de agosto devolución, si no se ajusta
15 y 25 de sept. monto y primer debate
20 de octubre plazo final
enefebmarabrmayjunjulagosepoctnovdic Año t: se prepara y aprueba el presupuesto del año t+1El caso del PGN 2027 secuencia, no a escala
Sin comisión de conciliación antes de la medianoche del 20 de octubre, rige el proyecto del Gobierno con lo aprobado en primer debate (Constitución, art. 348; Decreto 111 de 1996, art. 59). Ese mismo día el Gobierno redujo en $13,8 billones el PGN 2026 (Decreto 1585/2026).
Tres puntos de decisión real: la programación (cuotas), el primer debate (monto y texto que rige por defecto) y la ejecución (reducir o aplazar).
Paso 1
Plazos del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, art. 56 modificado por la Ley 1985 de 2019) y de la Constitución. Los ejemplos de 2026 provienen de comunicados oficiales de la Cámara, el Senado y MinHacienda y de los Decretos 1585 y 1599 de 2026: las plenarias aprobaron textos distintos del PGN 2027 que no se conciliaron, y el Gobierno lo expidió por decreto el 22 de octubre.
1/8 · Marco Fiscal de Mediano Plazo y regla fiscal
2/8 · Programación: anteproyectos, plan financiero y POAI
3/8 · Presentación del proyecto al Congreso
4/8 · Primer debate en comisiones económicas conjuntas
5/8 · Segundo debate en plenarias y plazo del 20 de octubre
6/8 · Sanción y decreto de liquidación
7/8 · Ejecución: PAC, CDP, registro presupuestal, obligación y pago
8/8 · Seguimiento, cuenta general y fenecimiento
Composición aprobada de cada vigencia, en billones de pesos corrientes. Mueva el control para leer un año.
Aquí se juntan
1 · Donde se juntan
Por eso, en los pasos que siguen, cada fila compara lo que hace el plan con lo que hace el presupuesto en el mismo momento del ciclo.
De dónde sale
A dónde va
Dos de cada tres pesos van a funcionamiento, y uno de cada seis sale hacia los territorios como SGP; la inversión, que es la parte que un plan nuevo puede reorientar, no llega a la sexta parte.
Renta
Grupo
Naturaleza
Por eso el Marco Fiscal y la regla fiscal (paso 4) pesan tanto: el presupuesto depende de dos impuestos y del crédito.
Paso 2
Pregunta guía¿Qué exigen la Constitución y las leyes orgánicas al plan y al presupuesto, y con qué instrumentos y subsistemas trabaja cada uno?
2 · Planeación
| Principio | Qué exige | Pregunta para revisar un plan |
|---|---|---|
| Coordinación | Armonía y coherencia entre los niveles nacional, regional y territorial al formular, ejecutar y evaluar los planes | ¿Qué hacen los departamentos y municipios para la misma meta? |
| Consistencia | Los planes de gasto derivados del plan deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación | ¿Cabe en lo que el Estado puede recaudar y financiar? |
| Prioridad del gasto público social | El número de personas con necesidades básicas insatisfechas como criterio especial en la distribución territorial del gasto | ¿Llega más a donde más falta? |
| Continuidad | Que los programas y proyectos incluidos tengan cabal culminación | ¿Qué pasa con lo que dejó en curso el plan anterior? |
| Participación | Que se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana durante la discusión del plan | ¿Quién fue consultado y qué cambió por ello? |
| Viabilidad | Estrategias, programas y proyectos factibles según las metas, el tiempo, la capacidad de ejecución y los recursos | ¿Puede hacerse en cuatro años con lo que hay? |
| Coherencia | Relación efectiva entre los programas y proyectos y las estrategias y objetivos del plan | ¿Cada programa responde a un objetivo? |
Los otros siete principios son autonomía, ordenación de competencias, sustentabilidad ambiental, desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia y conformación de los planes (Ley 152 de 1994, art. 3) (Ley 152/1994).
| Regla | Contenido | Efecto sobre el reparto de poder |
|---|---|---|
| Prelación | La ley del plan prevalece sobre las demás; sus mandatos son mecanismos idóneos de ejecución y suplen los existentes sin leyes posteriores (Constitución de 1991) | Convierte el plan en vehículo de reformas legales, lo que incentiva a incluir normas ajenas a la planeación |
| Equilibrio y aval | El Congreso modifica el plan de inversiones si mantiene el equilibrio financiero; los proyectos nuevos requieren visto bueno del Gobierno (Constitución de 1991; Ley 152/1994) | El Congreso delibera dentro de un techo y con un veto del Ejecutivo |
| Salida por decreto | Si el Congreso no aprueba el plan de inversiones en tres meses, el Gobierno puede expedirlo por decreto con fuerza de ley (Constitución de 1991) | La falta de decisión favorece al proyecto del Gobierno |
El Congreso delibera y aprueba, mientras el Ejecutivo controla la iniciativa, el veto sobre las inversiones nuevas y la expedición por decreto si el Congreso no aprueba a tiempo; esa distribución está escrita en el art. 341 de la Constitución (Constitución de 1991).
| Componente | Qué es | Quién lo decide |
|---|---|---|
| Parte general | Objetivos de largo plazo, metas de mediano plazo, estrategias | Gobierno formula, Congreso aprueba (Constitución de 1991) |
| Plan Plurianual de Inversiones | Presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos | Gobierno; el Congreso solo modifica con equilibrio y aval (Constitución de 1991) |
| Mandatos de ejecución | Normas instrumentales del plan, con prelación | Congreso, limitado por la unidad de materia (Sentencia C-068/2020) |
| Planes territoriales | Planes de departamentos, distritos y municipios | Gobernadores y alcaldes formulan; asambleas y concejos aprueban (Ley 152/1994) |
| Sistema Nacional de Planeación | Consejo Nacional y consejos territoriales | Representación sectorial y territorial, consultiva (Constitución de 1991) |
| Evaluación de gestión y resultados | Seguimiento a metas y evaluación de políticas | DNP, por medio de SINERGIA (Constitución de 1991; Departamento Nacional de Planeación, 2026) |
| Horizonte | Instrumentos | Vigencia |
|---|---|---|
| Largo plazo | Plan de ordenamiento territorial (POT) | Su contenido estructural rige por tres periodos constitucionales (Ley 388/1997) |
| Mediano plazo | Marco Fiscal territorial, programa de gobierno, plan de desarrollo y su plan plurianual de inversiones | Cuatrienal (Ley 152/1994; Ley 819/2003; Rodríguez Tobo, 2008, pp. 33-34) |
| Corto plazo | Presupuesto anual, POAI y plan de acción | Anual (Rodríguez Tobo, 2008, pp. 33-34) |
2 · Presupuesto
| Art. | Regla | Efecto sobre el reparto de poder |
|---|---|---|
| 345 | Legalidad: no hay impuesto que no figure en el presupuesto de rentas ni gasto que no esté en la ley de apropiaciones | Toda erogación necesita autorización previa |
| 346 | El Gobierno formula y presenta el presupuesto en los primeros diez días de cada legislatura, en un marco de sostenibilidad fiscal y en correspondencia con el PND | La iniciativa es del Gobierno; el presupuesto queda atado al plan |
| 347 | La ley de apropiaciones contiene todos los gastos; si los ingresos no alcanzan, se proponen por separado nuevas rentas | Permite aprobar gasto con financiación pendiente |
| 348 | Si el Congreso no expide el presupuesto, rige el del Gobierno con lo aprobado en primer debate | La falta de decisión favorece al proyecto del Gobierno |
| 350 | El gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación | Protege el gasto social y aumenta la inflexibilidad |
| 351 | El Congreso no puede aumentar partidas ni incluir nuevas sin aceptación escrita del ministro del ramo | Veto del Ejecutivo sobre los aumentos |
| 352-353 | Una ley orgánica regula el ciclo; sus principios se aplican a las entidades territoriales | El modelo nacional se replica en el territorio |
Fuente: Constitución, título XII, capítulo 3 (Constitución de 1991).
| Principio | Contenido | Pregunta que permite hacer |
|---|---|---|
| Planificación | Concordancia con el PND, el plan de inversiones, el plan financiero y el POAI (art. 13) | ¿Qué metas del plan financia esta apropiación? |
| Anualidad | El año fiscal va del 1 de enero al 31 de diciembre (art. 14) | ¿Cuánto quedó en reservas o expiró? |
| Universalidad | El presupuesto contiene la totalidad de los gastos (art. 15) | ¿Qué gasto ocurre por fuera del PGN? |
| Unidad de caja | Con todas las rentas se pagan todas las apropiaciones (art. 16) | ¿Qué rentas con destinación específica rompen la regla? |
| Programación integral | Cada programa contempla inversión y funcionamiento (art. 17) | ¿Quién paga la operación de lo que se construye? |
| Especialización | El gasto se ejecuta conforme a su objeto y fin (art. 18) | ¿Se usó el rubro para lo que decía? |
| Coherencia macroeconómica | Compatible con las metas macroeconómicas (art. 20) | ¿Es consistente con la inflación y el crecimiento esperados? |
| Sostenibilidad y estabilidad fiscal | El gasto crece acorde con los ingresos de largo plazo (art. 21) | ¿Cumple la regla fiscal? |
Fuente: Decreto 111 de 1996 (Decreto 111/1996; Rodríguez Tobo, 2008, pp. 30-32). Los principios no se cumplen todos a la vez: leer un presupuesto es identificar cuál cede frente a cuál.
| Instrumento | Qué fija | Horizonte | Quién lo adopta |
|---|---|---|---|
| Plan Plurianual de Inversiones | Lo que el gobierno proyecta invertir por programa en el cuatrienio (Constitución de 1991) | Cuatrienal | Congreso, con el PND |
| Marco Fiscal de Mediano Plazo | Ingresos, gastos, déficit y deuda, con metas de superávit primario a diez años (Ley 819/2003) | Diez vigencias | Gobierno; lo estudian las comisiones económicas |
| Marco de Gasto de Mediano Plazo | Techos de gasto por sector, consistentes con la regla fiscal (Ley 1473/2011) | Mediano plazo | Gobierno |
| Plan financiero | Previsiones de ingresos, gastos, déficit y financiación, con la meta de inversión (Decreto 111/1996) | Anual | CONFIS |
| POAI | Proyectos de inversión por sectores, órganos y programas (Decreto 111/1996) | Anual | CONPES |
| Ley anual y decreto de liquidación | Rentas, apropiaciones y su detalle (Decreto 111/1996) | Anual | Congreso; Gobierno liquida |
| PAC | Monto máximo mensual de fondos disponibles para pagos (Decreto 111/1996) | Mensual | Tesorería, con el CONFIS |
Cada eslabón es más restrictivo que el anterior: el plan promete, el Marco Fiscal limita, el Marco de Gasto reparte, el POAI elige proyectos, la ley autoriza y el PAC decide cuándo se paga (Ley 1473/2011).
2 · Presupuesto
El SGP crecerá hasta el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación, a partir de una ley de competencias (Acto Legislativo 03/2024).
| Canal | Quién decide | Destinación |
|---|---|---|
| 1. Inversión del PGN en el territorio | Entidades nacionales, en la ley anual | La que define cada proyecto nacional (Decreto 111/1996) |
| 2. Sistema General de Participaciones | Fórmula legal, cada año | Educación, salud, agua potable y propósito general (Ley 715/2001; Acto Legislativo 03/2024) |
| 3. Sistema General de Regalías | Ley bienal propia; OCAD para la inversión regional | Asignaciones directas, locales, regionales y otras (Ley 2056/2020; Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, 2024) |
| 4. Recursos propios | Asamblea o concejo | Predial, industria y comercio, sobretasas y crédito; libre destinación, con límites al funcionamiento (Ley 617/2000) |
La descentralización colombiana es de gasto más que de ingreso: un municipio puede ejecutar mucha inversión decidiendo poco sobre ella. El paso 3 compara el tamaño de cada bolsa.
Paso 3
Pregunta guía¿Qué apartados mínimos debe tener un plan nacional de desarrollo y, del otro lado, quién reparte el dinero, en qué orden y con qué fórmulas llega a los territorios?
3 · Planeación
Las preguntas 1 a 4 forman la parte general del plan (Ley 152 de 1994, art. 5); la 5 y la 6, el plan de inversiones (art. 6) (Ley 152/1994); la 7 es la ley que aprueba el Congreso.
| Apartado | Qué debe contener | Error frecuente | Norma |
|---|---|---|---|
| 1. Diagnóstico | El problema con datos, dónde y a quiénes afecta más, y sus causas; de él resultan los objetivos | Describir el problema sin causas | Ley 152, art. 5, lit. a (Ley 152/1994) |
| 2. Objetivos, indicadores y metas | Cada objetivo como un cambio en la población, con indicador de resultado, línea base y meta del cuatrienio | Redactar el objetivo como una actividad del Gobierno | Ley 152, art. 5, lits. a y b |
| 3. Estrategias y políticas | Las rutas económicas, sociales y ambientales para lograr los objetivos, una por cada causa | Estrategias que no atacan ninguna causa | Ley 152, art. 5, lit. c |
| 4. Programas, productos y proyectos | Programas y subprogramas con metas nacionales, regionales y sectoriales, proyectos prioritarios y productos del catálogo del DNP | Programas sin responsable ni producto medible | Ley 152, art. 6, lit. b (DNP, 2019) |
| 5. Plan plurianual de inversiones | Recursos disponibles, costos por año y fuentes de los principales programas, consistentes con la regla fiscal | Costear sin fuente o por encima del techo fiscal | Ley 152, arts. 6 y 7 (Ley 1473/2011) |
| 6. Armonización territorial | Cómo se vinculan la planeación nacional, sectorial y territorial, y qué fuentes territoriales concurren | Metas nacionales que dependen de recursos que el plan no menciona | Ley 152, art. 5, lit. d |
| 7. Mecanismos de ejecución y articulado | Los instrumentos para ejecutar el plan y los artículos de la ley, cada uno conectado con una meta | Artículos sin relación con el plan | Ley 152, art. 6, lit. d (Sentencia C-068/2020) |
| 8. Seguimiento | Indicadores, responsables y reporte para los planes de acción y la evaluación de resultados | Metas sin línea base ni responsable | Ley 152, arts. 26 y 29 |
Los apartados 1, 2, 3 y 6 forman la parte general del plan (art. 5); el 4, el 5 y los mecanismos de ejecución, el plan de inversiones (art. 6) (Ley 152/1994).
Un plan sin línea base no se puede evaluar: la evaluación de resultados compara la meta con lo logrado, y para eso necesita el punto de partida (Ley 152/1994).
| Pieza | Pregunta de control | Norma |
|---|---|---|
| Diagnóstico | ¿Tiene datos, población afectada y causas? | Ley 152, art. 5 a (Ley 152/1994) |
| Objetivos y metas | ¿Cada objetivo tiene indicador de resultado, línea base y meta? | Ley 152, art. 5 a y b |
| Estrategias | ¿Cada causa del diagnóstico tiene una estrategia? | Ley 152, art. 5 c |
| Programas y productos | ¿Cada estrategia tiene programas, productos con meta y responsable? | Ley 152, art. 6 b |
| Plan plurianual | ¿Cada producto está costeado por año y por fuente? | Ley 152, arts. 6 y 7 |
| Consistencia fiscal | ¿Lo financiado con el PGN cabe en el Marco Fiscal? | Ley 152, art. 6, par. (Ley 1473/2011) |
| Territorio | ¿Se dice qué fuentes y qué entidades territoriales concurren? | Ley 152, art. 5 d |
| Articulado | ¿Cada artículo se conecta con una meta del plan? | Constitución, art. 158 (Sentencia C-068/2020) |
| Seguimiento | ¿Quién reporta, con qué indicador y cada cuánto? | Ley 152, arts. 26 y 29 |
3 · Presupuesto
PGN 2026 $546,98 billones
Presupuesto anual de la Nación · la franja interior es el SGP
SGP 2026 $87,26 billones
Sale del PGN hacia los territorios, con destino fijo
SGR, promedio anual $12,77 billones
Fuera del PGN: $25,5 aprobados para 2025-2026; más $31,7 de saldos no ejecutados de bienios anteriores (rayado)
| PGN | SGP | SGR | |
|---|---|---|---|
| De dónde sale | Impuestos nacionales, crédito y demás rentas de la Nación | Una parte de los ingresos corrientes de la Nación (Constitución, arts. 356-357) (Constitución de 1991; Acto Legislativo 03/2024) | Las regalías por explotar recursos no renovables (arts. 360-361) (Constitución de 1991) |
| ¿Pasa por el PGN? | Es el PGN | Sí: se apropia como transferencia, dentro de funcionamiento | No: tiene presupuesto propio (Ley 2056/2020) |
| Vigencia | Anual | Anual, girado en doceavas | Bienal (Ley 2441/2024) |
| Monto | $547,0 billones (2026) | $87,3 billones (2026) | $25,5 billones aprobados para dos años, más $31,7 de saldos no ejecutados (Observatorio Fiscal, 2025) |
El SGP es dinero de la Nación que pasa por el PGN y llega con destino fijo; el SGR es dinero de los territorios que nunca entra al PGN. Quién decide en cada canal está en el paso 2; aquí se ve cuánto pesa cada uno y, en las láminas siguientes, cómo se reparte por dentro.
| Participación | % del SGP |
|---|---|
| Educación | 58,5 |
| Salud | 24,5 |
| Propósito general | 11,6 |
| Agua potable y saneamiento básico | 5,4 |
| Total | 100,0 |
El SGP crecerá hasta el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en doce años, a partir del año siguiente a la ley de competencias y no antes de 2027 (Constitución, art. 357) (Acto Legislativo 03/2024).
3 · Presupuesto
Presupuesto
Tipo de gasto
Quién lo ejecuta
La composición del gasto es muy inflexible (Comisión del Gasto y la Inversión Pública, 2018): el margen real de un gobierno nuevo se juega en la inversión, que es también la variable de ajuste.
Ingresos
Destino
Asignación
| Asignación | Para qué |
|---|---|
| Inversión regional | Proyectos de departamentos, municipios y distritos; los aprueban los OCAD |
| Asignaciones directas | Territorios donde se explotan recursos no renovables y municipios con puertos por donde se transportan, más 5 % adicional para los municipios productores |
| Inversión local | Municipios más pobres, según necesidades básicas insatisfechas y población |
| Ciencia, tecnología e innovación | Proyectos de ciencia, tecnología e innovación |
| Funcionamiento y fiscalización | Operación del sistema y fiscalización de la exploración y la explotación |
| Ambiental | Áreas ambientales estratégicas y lucha contra la deforestación |
| Seguimiento, evaluación y control | La mitad, para la Contraloría |
| Río Magdalena | Municipios ribereños, por medio de Cormagdalena |
| Remanente | Lo que queda tras las demás: ahorro pensional territorial (FONPET) y Fondo de Ahorro y Estabilización (este, como mínimo la mitad) |
Fuente: Ley 2056 de 2020, art. 22 (Ley 2056/2020). El SGR tiene presupuesto bienal propio, independiente del PGN; el del bienio 2025-2026 es la Ley 2441 de 2024 (Ley 2441/2024).
Paso 4
Pregunta guía¿Cómo se asegura que lo que promete el plan quepa en lo que el Estado puede gastar y endeudarse?
4 · Planeación
| Fuente del plan 2023-2026 | Billones de 2022 | % |
|---|---|---|
| PGN | 577,4 | 50,0 |
| SGP | 268,8 | 23,3 |
| Territoriales | 145,8 | 12,6 |
| Empresas públicas | 106,4 | 9,2 |
| SGR | 47,4 | 4,1 |
| Cooperación | 9,1 | 0,8 |
| Total | 1.154,8 | 100,0 |
Fuente de la tabla: Ley 2294 de 2023, art. 5, tabla I (Ley 2294/2023). El PND dice en qué y cuánto, de forma indicativa y plurianual; solo el presupuesto anual autoriza el gasto.
| Transformación o eje | Billones de 2022 |
|---|---|
| Seguridad humana y justicia social | 743,7 |
| Convergencia regional | 138,4 |
| Transformación productiva, internacionalización y acción climática | 114,4 |
| Estabilidad macroeconómica (eje transversal) | 83,4 |
| Derecho humano a la alimentación | 46,1 |
| Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental | 28,8 |
| Total | 1.154,8 |
Las cinco transformaciones de la ley (art. 3) y sus ejes transversales (art. 4) son los focos; la tabla II del art. 5 les asigna recursos indicativos (Ley 2294/2023). Casi dos de cada tres pesos van a seguridad humana, que incluye la protección social.
4 · Presupuesto
Aquí se juntan
4 · Donde se juntan
Largo plazoMás de un periodo
Mediano plazoCuatro a diez años
Corto plazoAnual
Punto de encuentroEl proyecto de inversión
| Dirección | Qué necesita | Regla | Si falla |
|---|---|---|---|
| El plan depende del presupuesto | Que sus metas tengan recursos cada año | El plan de inversiones es indicativo; las leyes anuales pueden aumentar o disminuir sus partidas (Constitución de 1991) | Metas sin financiación: la promesa se renegocia cada año |
| El presupuesto depende del plan | Que su inversión se justifique como política | El presupuesto debe corresponder al PND (Constitución de 1991); principio de planificación y POAI en concordancia con el plan de inversiones (Decreto 111/1996) | Gasto sin dirección: se reproduce la base del año anterior |
| Pregunta | Instrumento | Norma |
|---|---|---|
| ¿Cuánto dinero hay? | Marco Fiscal de Mediano Plazo y plan financiero | (Ley 819/2003; Decreto 111/1996) |
| ¿Cuánto le toca a cada sector? | Marco de Gasto de Mediano Plazo | (Ley 1473/2011) |
| ¿En qué invertir en el cuatrienio? | Plan Plurianual de Inversiones del PND | (Constitución de 1991; Ley 2294/2023) |
| ¿En qué proyectos este año? | POAI: lo elabora el DNP con MinHacienda sobre la meta de inversión del plan financiero; lo aprueba el CONPES | (Decreto 111/1996) |
| ¿Cuánto se autoriza gastar? | Ley anual de presupuesto y decreto de liquidación | (Constitución de 1991; Decreto 111/1996) |
| ¿Qué hace cada entidad? | Plan de acción, preparado con base en el PND | (Ley 152/1994) |
| ¿Cuándo se paga? | PAC | (Decreto 111/1996) |
| ¿Se logró la meta? | SINERGIA y seguimiento del proyecto | (Departamento Nacional de Planeación, 2026; DNP, 2023b) |
Paso 5
Pregunta guía¿Quién conceptúa antes del Congreso, cómo se debate cada proyecto y qué puede cambiar el Congreso en cada caso?
5 · Planeación
El concepto del Consejo es obligatorio de pedir, pero no de seguir.
5 · Presupuesto
A diferencia del plan, ningún consejo de la sociedad conceptúa sobre el presupuesto: el filtro previo es fiscal.
Aquí se juntan
5 · Frente a frente
| Rasgo | PND | PGN |
|---|---|---|
| Quién lo presenta | Gobierno, por MinHacienda, antes del 7 de febrero (Ley 152/1994) | Gobierno, por MinHacienda, en los primeros diez días de la legislatura (Constitución de 1991) |
| Concepto previo | CONFIS (fiscal) y Consejo Nacional de Planeación (consultivo) | Marco Fiscal, discutido en el primer debate (Ley 819/2003) |
| Primer debate | Comisiones económicas conjuntas, 45 días | Comisiones económicas conjuntas; monto antes del 15 de septiembre (Decreto 111/1996) |
| Segundo debate | Plenarias, 45 días | Plenarias, del 1 al 20 de octubre |
| Cambios del Congreso | Con equilibrio financiero y aval escrito de MinHacienda | Aumentos solo con aceptación escrita del ministro del ramo |
| Si el Congreso no decide | El Gobierno expide el plan de inversiones por decreto con fuerza de ley | Rige el proyecto del Gobierno con lo aprobado en primer debate |
Los dos trámites reparten el poder del mismo modo: el Gobierno propone, el Congreso delibera dentro de un techo y, si no decide a tiempo, gana el proyecto del Gobierno.
Paso 6
Pregunta guía¿Cómo termina cada proceso, qué pasa si el Congreso no decide y qué se pone en marcha una vez hay ley o decreto?
6 · Planeación
El seguimiento se diseña al formular el plan: si una meta no tiene indicador, línea base y responsable desde el principio, no podrá medirse después.
El territorio replica el mismo diseño: iniciativa del Ejecutivo, deliberación con veto y salida por decreto.
6 · Presupuesto
Paso 7
Pregunta guía¿Cómo se convierte lo que planearon la Nación, las entidades y los territorios en un proyecto que se contrata, se paga y entrega un producto?
7 · El proyecto
La MGA es la misma para toda fuente: un proyecto de un ministerio, de una gobernación o del SGR se formula con el mismo método (DNP, 2023a, p. 3).
7 · La ejecución
Lo que queda el 31 de diciembre
Durante la vigencia, el Gobierno puede reducir o aplazar apropiaciones por decreto, previo concepto del Consejo de Ministros (Decreto 111 de 1996, arts. 76-77): así se recortó el PGN 2026 en $13,8 billones (Decreto 1585/2026).
| Eslabón | Qué es | Error frecuente |
|---|---|---|
| 1. Apropiación | Autorización máxima de gasto; expira el 31 de diciembre (Decreto 111/1996) | Leerla como dinero en caja |
| 2. CDP | Garantiza que hay apropiación antes de comprometer (Decreto 111/1996) | Contarlo como ejecución |
| 3. Registro presupuestal | Perfecciona el compromiso y afecta en forma definitiva la apropiación (Rodríguez Tobo, 2008, pp. 89-90) | Confundir compromiso con gasto efectivo |
| 4. Obligación | Se causa al recibir a satisfacción el bien o servicio (Rodríguez Tobo, 2008, pp. 90-92) | Ignorar la brecha con el compromiso |
| 5. Pago | Giro efectivo, sujeto al PAC (Decreto 111/1996) | Suponer que toda obligación se paga en el año |
| 6. Cierre | Reservas (compromisos no cumplidos) y cuentas por pagar (obligaciones no pagadas) (Rodríguez Tobo, 2008, pp. 90-92) | Tratar las reservas como ejecución plena |
7 · Presupuesto
| Paso | Qué ocurrió |
|---|---|
| 1 | El PGN 2026 se aprueba con $16,3 billones que dependían de una ley de financiamiento (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2025; Ley 2559/2025) |
| 2 | El Congreso no aprueba la ley de financiamiento (Corte Constitucional de Colombia, 2026) |
| 3 | El Gobierno busca los recursos con un decreto de emergencia económica, que la Corte declara inexequible (Corte Constitucional de Colombia, 2026) |
| 4 | El 19 de agosto de 2026 el CONFIS ordena tramitar una reducción (Decreto 1585/2026) |
| 5 | El 29 de agosto el Consejo de Ministros la autoriza hasta por $21,9 billones (Decreto 1585/2026) |
| 6 | El 22 de octubre el Decreto 1585 de 2026 reduce el presupuesto en $13,8 billones (Decreto 1585/2026) |
El ajuste se trasladó del Congreso, que no aprobó la fuente, a la ejecución, que administra el Gobierno; por esa vía, el monto de la ley aprobada se redujo luego por decreto.
Aquí se juntan
7 · Donde se juntan
Lo controla el proyecto y lo paga el presupuesto (CDP, registro, PAC)
Lo mide el plan: metas e indicadores del PND en SINERGIA
La guía del DNP advierte que la estandarización cubre actividades y productos, no insumos ni resultados, y que el paso de producto a resultado depende de condiciones que el proyecto no controla (DNP, 2019, pp. 5-6).
Paso 7
Los pasos siguen el ciclo del proyecto de inversión descrito por el DNP (planeación, gestión de recursos, ejecución y evaluación posterior), inmerso en las etapas de preinversión, inversión y operación y en el ciclo presupuestal (DNP, 2023b, pp. 28-30; DNP, 2023a, pp. 15-18). Los plazos del PND y del PGN son los de las sesiones 8.3 y 8.4; los del proyecto dependen de su tipología y de su fuente de financiación.
1/8 · Plan Plurianual de Inversiones y marco fiscal de mediano plazo
2/8 · Formulación del proyecto con la MGA y la cadena de valor
3/8 · Viabilidad y registro en el banco de proyectos
4/8 · Programación: POAI, apropiación en el presupuesto y fuentes territoriales
5/8 · Ejecución: contratación y entrega de productos
6/8 · Seguimiento a proyectos y a metas del PND
7/8 · Evaluación posterior, control y rendición de cuentas
8/8 · De los productos a la política pública: CONPES, ajuste del plan y presupuesto siguiente
7 · Donde se juntan · continúa
| Momento | Del plan | Del presupuesto | Quién asegura la correspondencia | Dónde se consulta |
|---|---|---|---|---|
| 1. Al aprobar el plan | Plan Plurianual de Inversiones | Marco Fiscal de Mediano Plazo (Constitución de 1991; Ley 819/2003) | CONFIS y CONPES | Ley del PND y Marco Fiscal |
| 2. Al programar cada año | Metas del PND para el año | Marco de Gasto y POAI (Decreto 111/1996) | DNP y MinHacienda | Proyecto de ley de presupuesto |
| 3. Al registrar cada proyecto | Programa y producto del PND | Proyecto en el banco de proyectos (Decreto 111/1996) | DNP y bancos territoriales | PIIP |
| 4. Al ejecutar | Producto y su indicador | Apropiación, compromiso, obligación y pago (Decreto 111/1996) | Entidades ejecutoras | SECOP II (contrato) y Portal de Transparencia Económica (pago) |
| 5. Al rendir cuentas | Seguimiento de metas en SINERGIA | Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro (Constitución de 1991) | DNP, Contraloría y Congreso | SINERGIA |
Seguir un producto de la meta al pago exige cruzar cuatro sistemas que no comparten un identificador único: SINERGIA, la PIIP, el SECOP II y el Portal de Transparencia Económica.
Paso 8
Pregunta guía¿Cómo se sabe si se cumplió el plan, si la entidad gestionó bien y si el dinero se usó como se autorizó?
8 · Seguimiento del plan
La ley fija metas con indicadores, pero no explicita la teoría causal que las une con las intervenciones; por eso la evaluación de cumplimiento tiende a sustituir a la evaluación de efectos.
8 · Gestión y control
Aquí se juntan
8 · Donde se cierra el ciclo
| Dimensión | Planeación | Presupuesto |
|---|---|---|
| Pregunta que responde | ¿Qué hará el Estado y para qué? | ¿Cuánto gastará, en qué y con qué límites? |
| Horizonte | Cuatrienal; largo plazo en el POT | Anual; bienal en el SGR; diez años en el Marco Fiscal |
| Norma orgánica | Ley 152 de 1994 | Decreto 111 de 1996; Leyes 819 de 2003 y 1473 de 2011 |
| Entidad rectora y órgano colegiado | DNP y CONPES | MinHacienda y CONFIS |
| Participación | Consejos de planeación (consultivos) | Sin instancia equivalente; control ciudadano posterior |
| Si el Congreso no decide | Plan de inversiones por decreto (art. 341) | Rige el proyecto del Gobierno (art. 348) |
| Unidad de medida | Metas e indicadores | Apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos |
| Sistema de información | SINERGIA, TerriData | Portal de Transparencia Económica, CHIP, SIIF |
| Racionalidad dominante | Finalista y deliberativa | Restrictiva y negociada |
| Punto de encuentro | Plan de inversiones → proyecto | POAI → apropiación → ejecución del proyecto |
Para analizar
Pregunta guía¿Por qué el sistema colombiano es como es, qué modelo incorpora y qué puede y no puede hacer?
Planeación
| Etapa | Qué ocurrió | Capa que deja |
|---|---|---|
| 1. Transferencia fundacional (1945-1958) | Primera aparición constitucional de la planeación en 1945 (Franco González, 1994, p. 47); misión Currie del BIRF (1949-1950) (IBRD, 1950); diagnósticos inspirados en el Banco Mundial, la CEPAL y las misiones Lebret y de la OIT (Franco González, 1994, p. 48) | El desarrollo se planea con un diagnóstico técnico de expertos, en buena parte externos |
| 2. Institucionalización (1958-1968) | La Ley 19 de 1958 crea el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y el Departamento Administrativo de Planeación (Ley 19/1958); en 1968 nacen el CONPES y el DNP (Función Pública, s. f.) | Un consejo presidido por el Presidente y una tecnocracia de planeación dentro del Ejecutivo |
| 3. Planes de gobierno (1970-1991) | Los planes se asimilan al programa del gobierno de turno y cambian de orientación con cada administración (Franco González, 1994, pp. 48-52) | El plan como traducción del programa: discontinuidad cada cuatro años |
| 4. Constitucionalización (1991-1994) | El plan se vuelve ley con procedimiento especial y nace el Sistema Nacional de Planeación (Constitución de 1991); la Ley 152 de 1994 fija el calendario (Ley 152/1994); tránsito hacia una planeación que se pretende participativa y por resultados (Grosso Rincón, 2009) | Plan como ley, participación consultiva y obligación de evaluar |
| 5. Juridificación (2000 a hoy) | Caen el PND 1999-2002 y el decreto que lo sustituyó (Sentencia C-557/2000; Sentencia C-1403/2000); la Corte controla la unidad de materia (Sentencia C-068/2020); la Ley 2322 de 2023 recompone el Consejo Nacional de Planeación (Ley Orgánica 2322 de 2023) | La planeación como objeto de litigio constitucional |
| Dimensión | Opción colombiana | Evidencia |
|---|---|---|
| 1. Fuerza vinculante | Indicativa para la sociedad, obligatoria para el sector público en sus mandatos de ejecución, con evaluación de resultados | Constitución, arts. 339, 341 y 343 (Constitución de 1991) |
| 2. Tradición dominante | Reforma social (DNP y CONPES como tecnocracia de Estado) y análisis de políticas (MGA, evaluación ex ante), con aprendizaje social consultivo | Ley 19 de 1958; Ley 152 de 1994 (Ley 19/1958; Ley 152/1994; DNP, 2023a) |
| 3. Modelo de decisión | Racional en la forma (diagnóstico, objetivos, metas, plan de inversiones) e incremental en la práctica (base presupuestal) | Constitución, art. 339 (Constitución de 1991); pasos 3 y 4 |
| 4. Forma jurídica | Ley con prelación sobre las demás, procedimiento especial y control de unidad de materia | Constitución, arts. 158 y 341 (Constitución de 1991; Sentencia C-068/2020) |
| 5. Horizonte | Cuatrienal y anclado al periodo presidencial; el largo plazo solo aparece en el POT territorial | Ley 152 de 1994; Ley 388 de 1997 (Ley 152/1994; Ley 388/1997) |
| 6. Participación | Consultiva: consejos de planeación con concepto no vinculante | Constitución, art. 340; Ley 152 de 1994, arts. 8-12 (Constitución de 1991; Ley 152/1994) |
| 7. Concepto de desarrollo | Cambia con cada gobierno: de Las Cuatro Estrategias de los setenta a la «potencia mundial de la vida» de 2022 | (Franco González, 1994, pp. 48-52; Ley 2294/2023) |
Dicho lo anterior, el arreglo colombiano es una planificación indicativa de Estado, juridificada y presidencial, con participación consultiva y con un concepto de desarrollo que cambia cada cuatro años: el procedimiento permanece mientras el contenido se renueva con cada gobierno.
La coordinación entre niveles de gobierno es más fiscal que programática.
| Tensión | Mecanismo | Consecuencia |
|---|---|---|
| 1. Plan de Estado frente a programa de gobierno | Calendario anclado al periodo presidencial; el programa electoral como punto de partida | Escasa continuidad, salvo en compromisos con fuente fiscal propia |
| 2. Deliberación frente a eficacia | Consejo consultivo; veto del Gobierno sobre inversiones nuevas; salida por decreto | El plan gana gobernabilidad y pierde apropiación social |
| 3. Ley frente a presupuesto | El plan de inversiones es indicativo; las apropiaciones dependen de la ley anual y de la regla fiscal | La promesa cuatrienal se renegocia cada año |
| 4. Metas frente a causalidad | La ley fija metas con indicadores, pero no explicita la teoría causal que las une con las intervenciones | La evaluación de cumplimiento sustituye a la evaluación de efectos |
Presupuesto
| Etapa | Qué ocurrió | Capa que deja |
|---|---|---|
| 1. Control de legalidad y misión Kemmerer (hasta 1923) | La Ley 34 de 1923 regula la «formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional» (Dirección General de Estadística, 1928); antecedentes desde la Colonia (Cardona Acosta & Zuluaga Urrea, 2007) | La iniciativa del gasto en el Ejecutivo |
| 2. Del presupuesto anual al sistema presupuestal (1989-1996) | Ley 38 de 1989, Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996 (Decreto 111/1996); la ley anual pierde desagregación y gana peso el decreto de liquidación (Salinas Esteban, 2021) | Un estatuto orgánico con principios, calendario, plan financiero y POAI |
| 3. Responsabilidad fiscal (2000-2003) | Límites al funcionamiento territorial (Ley 617/2000); Marco Fiscal de Mediano Plazo e impacto fiscal de todo proyecto de ley (Ley 819/2003) | El mediano plazo como horizonte obligatorio de la decisión anual |
| 4. Sostenibilidad y regla fiscal (2011-2021) | Sostenibilidad fiscal en la Constitución (Acto Legislativo 3/2011); regla fiscal (Ley 1473/2011); oficina técnica del Congreso (Ley Orgánica 1985 de 2019); ancla de deuda de 55 % y límite de 71 % del PIB, con el CARF (Ley 2155/2021) | Un límite numérico a la deuda y una vigilancia técnica no vinculante |
| Capa | Orientación | Instrumentos colombianos |
|---|---|---|
| Control | Legalidad y especialización del gasto | Apropiaciones como autorizaciones máximas; CDP; registro presupuestal (Decreto 111/1996) |
| Gestión | Eficiencia de la ejecución | PAC; programas orientados a resultados; catálogo de productos (Decreto 111/1996; DNP, 2023b) |
| Planeación | Elección entre programas según objetivos | POAI en concordancia con el plan de inversiones; principio de planificación (Decreto 111/1996) |
| Sostenibilidad | Límite intertemporal de la deuda | Marco Fiscal, Marco de Gasto, regla fiscal y CARF (Ley 819/2003; Ley 1473/2011) |
Cada reforma se agregó a las anteriores sin derogarlas, como predice Schick (Schick, 1966); la última desplazó el centro de gravedad de la legalidad del gasto a la sostenibilidad de la deuda.
| Dimensión | Opción colombiana | Evidencia |
|---|---|---|
| 1. Clasificación | Rubros como base de control, con clasificación programática de la inversión y catálogo de productos superpuestos | (Decreto 111/1996; DNP, 2019) |
| 2. Horizonte | Anual en la autorización, con Marco Fiscal y Marco de Gasto de Mediano Plazo como encuadre | (Decreto 111/1996; Ley 819/2003) |
| 3. Restricción fiscal | Regla de deuda neta con ancla de 55 % y límite de 71 % del PIB; CARF con conceptos no vinculantes | (Ley 1473/2011; Ley 2155/2021) |
| 4. Reparto del poder | Ejecutivo: iniciativa, veto sobre aumentos y punto de reversión a favor del proyecto del Gobierno | Constitución, arts. 346-351 (Constitución de 1991; Hallerberg et al., 2009) |
| 5. Dinámica real | Incremental sobre una base inflexible, con saltos en crisis (recortes, adiciones, decretos) | (Echeverry et al., 2004; Decreto 1585/2026) |
| 6. Sujeto y criterio | Representativo en lo nacional; participativo opcional en lo territorial; trazadores de mujer y paz | (Ley Estatutaria 1757/2015; Ley 1955/2019) |
Dicho lo anterior, el colombiano es un presupuesto por rubros al que se agregaron capas programáticas y de mediano plazo, sometido a una regla fiscal, con el poder de agenda en el Ejecutivo y una dinámica incremental puntuada (Wildavsky, 1986).
| Limitación | Mecanismo | Contracara |
|---|---|---|
| 1. Inflexibilidad | La mayor parte del gasto está comprometida por normas previas (Comisión del Gasto y la Inversión Pública, 2018; Echeverry et al., 2004) | Protege el gasto social frente a los ciclos políticos |
| 2. Asimetría de poderes | El Ejecutivo controla iniciativa, veto sobre aumentos y punto de reversión (Hallerberg et al., 2009) | Disciplina fiscal |
| 3. Negociación opaca | El Congreso reasigna en subcomisiones informales sobre una ley poco desagregada: cambios en 28 de 32 sectores en el PGN 2020 (Salinas Esteban, 2021) | El Congreso conserva un margen real de influencia |
| 4. Presupuesto desfinanciado | Se aprueban gastos con fuentes inciertas (art. 347) (Decreto 1585/2026) | Flexibilidad para financiar prioridades con reformas tributarias |
| 5. Desconexión con resultados | La información de desempeño rara vez cambia las asignaciones (Last & Robinson, 2009) | La clasificación programática y el catálogo de productos acercan el gasto a los productos |
El presupuesto resulta más eficaz como instrumento de control fiscal que como instrumento de dirección del desarrollo, pues contiene el gasto con más fuerza de la que tiene para orientarlo hacia los fines del plan (Wildavsky, 1986; Schick, 1966).
Aquí se juntan
Plan y presupuesto
La mayoría de las piezas son transferidas o adaptadas; lo propio es la forma jurídica con que se combinan.
| Componente | Qué hizo Colombia con él | Ubicación |
|---|---|---|
| DNP y CONPES | Consejo colegiado presidido por el Presidente, con secretaría técnica del DNP | Adaptado |
| PND como ley con prelación | Plan único con parte general e inversiones; control de unidad de materia | Propio |
| Consejos de planeación | Consultivos, designados de listas sectoriales y territoriales | Adaptado |
| Presupuesto por programas y resultados | Clasificación programática y catálogo de productos, sin sustituir los rubros | Adaptado |
| MFMP y MGMP | Documento del Gobierno, no ley | Adaptado |
| Regla fiscal y CARF | Ancla de deuda; comité con conceptos no vinculantes | Transferido con adaptación |
| MGA y marco lógico | Metodología obligatoria para toda fuente | Transferido con adaptación |
| Presupuesto por decreto (art. 348) | Rige el proyecto del Gobierno con lo aprobado en primer debate | Propio |
| SGR | Presupuesto bienal propio, OCAD y banco propio | Propio |
Aunado a lo anterior, buena parte de los instrumentos colombianos (marco lógico, regla fiscal, principios OCDE) se adaptaron de otros países, de modo que su valoración depende de cómo se ajustaron a las instituciones locales y no de su fidelidad al modelo de origen.
Los términos marcados con línea punteada en el texto abren aquí su definición. La equivalencia en inglés sirve para buscar bibliografía internacional; la fuente indica la norma o el autor donde se define. Cuando una definición resume una norma, debe leerse con el texto oficial.
95 conceptos
Concepto
Ver en el glosarioCada referencia se cotejó con su registro original (DOI, editorial, revista o texto oficial de la norma). Las normas enlazan a la Secretaría del Senado o al Gestor Normativo de Función Pública. 97 fuentes.
Elaboración OBSAP para el curso Gerencia Pública (Departamento de Ciencia Política, UNAL), 2026-II, a partir del documento de sesión del módulo 8. Las cifras del presupuesto provienen de las leyes anuales y de las fuentes oficiales citadas en cada gráfica.
Observatorio de la Administración Pública · UNAL 
